淘汰落后政策执行难的现实窘境
6月底，记者驱车在河北南部武安一条公路上行驶，看到的是公路两边都布满了小型钢铁企业。据知情人士透露，本地这样的钢铁企业足有上百家，而且大部分都是属于国家淘汰范围内的小高炉。
类似的情景在河北北部的唐山地区同样可以看到。
半年前，位于唐山丰南区西葛镇工业区的粤丰钢铁有限公司两座210立方米的高炉被拆，打响了唐山市贯彻全省淘汰落后钢铁产能集中行动的第一枪。不过，这类从2004年就已开始的行动，在6年之后的现实是，中国的钢铁产能仍在增长，“越淘汰，产能越过剩。”几年来钢铁行业似乎陷入了一个怪圈。
河北是全国民营钢铁的最大聚集地。每一次国家钢铁新政出台，都会给这里造成不小的震动。
河北省环保厅一位工作人员告诉记者，“一些地区违法、违规审批，未批先建、边批边建及重复建设等现象有不同程度的存在，加大了落后产能的淘汰难度。”
此外，造成越淘汰产能越过剩的另一个原因就是：国家要求淘汰落后与产能控制是“等量置换”或者是“减量置换”，而现实中国营、民营企业都在拼命与政策赛跑，旧的还没淘汰，新的高炉就已经建起来了。据调查，目前，唐山地区炼铁炉最低在600立方米，大的钢铁企业的高炉一般是1800~2500立方米，有的还在5000立方上下，远远超出了国家要淘汰的标准。
那么，落后产能淘汰难、退出难的症结，究竟在哪里?
退出与补偿之难
在距离河北省省会石家庄30公里的平山县，仅河北敬业集团一家钢铁企业就贡献着该县三分之一的财政收入，解决了当地一万多人的就业问题。“敬业不交电费，电力局的工资都发不出来。”敬业集团环保部部长康永鹏不无自豪地对现代物流报记者说。
不过，这家位列河北百强企业第5名，石家庄市百强企业第一名的大型民营企业，仍然为淘汰落后产能的“补贴款”而发愁。“我们早就拆掉了三座300立方米的高炉，但补贴款到现在还没有落实。”康永鹏现在还在忙着“跑补贴”的事。他告诉记者，在国家相关部门的淘汰落后文件中，对于退出补贴只有宏观上的意见，“而没有执行的细则，具体到怎么补和补多少都没有明确的说法。”
如果政府对落后产能的退出补贴不到位的话，落后产能的退出，其实是相当艰难的。河北敬业集团技术开发部马林军向记者举例说，有的钢铁企业的生产场地占了周边七、八个村子的土地。企业占了地，农民没有了地种，只有到厂子去当工人，一旦厂子没了或一些高炉被拆了，他们失去工作就失去了生活来源。“这个问题很现实，关乎到农民的切身利益和生计问题。”马林军说，“谁来解决他们的问题呢?”因此，退出补偿的机制是要有的。
记者了解到，此时在敬业集团周边的四家小型钢铁企业，“因为市场的原因，也许是淘汰落后的原因，已经关停了三家。”他们正面临着同样的问题。“国家有这一块补贴的，由省里上报审批，审批后直接补给企业了。”河北省国资委企业管理促进处的彭先生对记者说。
而对于民营企业的退出补偿，国家有怎样的补贴政策?记者在多方寻问后，尚没有得到明确说法。
不过，从实际情况看，补贴政策的落实到位，是要有一个调查核实过程的。彭先生对记者说，对于补偿这一块，国家相当严格，各省市互相监督，以防造假。“前一阵，就有云南财政厅的到这儿来查过，看看是否真有高炉拆掉了。”“这一块的补贴是要到位的，不然就带来了很多难以调解的问题。”河北省冶金行业协会秘书长助理宋继宽介绍，对于退出补贴政策，补贴可能分为多种情况。可根据企业的实际情况，或者是给予一定的政策上的优惠，或者是给予资金上的支持。对经济欠发达的地区要通过转移支付，加大支持和奖励的力度;对淘汰落后产能任务较重，完成比较好的企业，在安排节能减排资金、土地开发利用、融资支持方面给予倾斜。
资金落实是最大困难。“如果上级拨付的资金没有真正到达相关企业,这项工作将无法推进。”武安一家钢厂负责人补充道,在2008年,某地有一企业炼铁高炉需要拆掉,政府和该企业签订了责任状及相关的补偿条款,企业本应开始进行拆迁,但在最后拨款的时候,却因为该项目的运作跨了年度而没有得到省财政的资金支持,导致最终未能拆迁。
记者调查发现,这种现象在各省均有发生。据了解，淘汰落后产能的执行者和资金拨付者之间出现的共同监管,以及资金拨付名单和执行淘汰落后产能的企业名单不相符等现象,成为了资金支持不力的主要原因。
几万人的吃饭怎么办?
一座座高炉连着工厂厂主与上千上万员工难以割舍的内心情结。
武安一家钢厂拆除的时候，该厂的主人老梁就站在人群当中，旁边的一位政府领导说，许多员工为了拆厂的事情哭了一晚上。老梁眼睛通红，问他是否舍得，他说：“舍不得，但这是大局，只能忍痛割爱了。”老
梁介绍说，今后他面临最大的困难就是自己还有债务没有还清，原来的工人如何安置。他现在正在努力寻找符合国家产业政策的高科技项目，尽快上马，当地政府已经答应给他最大的扶持。
“不干这个，我干什么?”面对淘汰落后产能，不少企业负责人有抵触情绪。“中小企业本来就处于落后状态,生存能力差,并由此被淘汰。转产转业意味着企业和工人在一个不熟悉的产业重新开始,如果没有政策支持为先导、充裕资金为后盾,怎么可能竞争过已经相对比较成熟的原有企业?”行业资深分析师王招华认为，企业停产、转产需要在积极的引导下给予一定的政策支持，转产转业的顺利推进离不开政府支持以及资金保障。
市场行情每况愈下，许多钢厂仍在咬牙坚持，检修也不限产、停产。“我们如果不生产了，这几万人的吃饭怎么办?”河北一家民营钢铁企业工作人员反问记者说，他们今年不但不准备减产能，可能还有同比10%的增长。
这位工作人员说，停一座高炉，除了生产方面损失巨大外，焖高炉，要消耗大部分原材料、往炉子里填放大量焦炭和其他原材料，此外还要采取很多措施，维护好高炉，以便以后的恢复生产。停炉子后职工还要发工资等等，这一系列因素比生产进行时的费用还要高。
国营企业在担负地方人员就业方面的任务更加艰巨。在河北钢铁集团办公室，科员小黄说，能够达到边缘利润的话我们就生产，毕竟我们集团公司要承担一定的社会责任，“不能像小钢厂不挣钱就停了，他们工人都是临时工，没有什么成本。我们这块整个集团有三万多人，股份集团有五万多人，不可能说不生产了。”
尽管当前河北一些钢厂已经停产，但“即使是现在关停的中小企业，也不是政策的作用，而是市场的原因。”冶金工业规划研究院院长李新创对此态度明晰：“目前一些中小企业限产、停产可以说与政策关联度很低。”李新创认为，淘汰落后不能期望马上收到立竿见影的效果。
李新创对现代物流报记者说，“这里边的问题太多了，一个企业牵涉了多少用工，牵涉了多少家庭，这也牵涉到了社会稳定的问题，一定要把它解决好，不能堵了这面的问题又带来了新的问题，这是得不偿失的。”
目前国家政策文件对淘汰小钢厂的设备补偿和人员安置等善后问题并未给出明确意见，这也可能是导致企业所有者和员工与地方政府一起，共同抵制“关停”行动。如果配套政策不能尽快落实，“淘汰落后产能”很难推进。
6月26日，“2010中国绿色工业论坛”在北京举行。工业和信息化部副部长苗圩在提到如何实现对落后产能进行有效淘汰时强调，应加强财政资金的引导，重点支持解决淘汰落后产能企业的转产和职工的安置等工作。
淘汰与重组的悖离
国家在多个政策中明确和强调大力推进淘汰落后、加快兼并重组，这两项工作基本上是同步完成的，但操作起来难度却较大。“就河北来讲，按产能算，国营的占到30%，民营大概占到70%。”宋继宽对记者算了一笔账：按去年河北省产1.5亿吨钢的话，唐山的产能占到河北省的一半，邯郸地区占唐山的一半，两个地区就能占到一亿多，占到全省的75%左右。剩下的20%多是其他地市的。因此，淘汰落后主要是针对民营钢铁企业，或通过国营大型企业来兼并中小民营企业。
尽管政府一直鼓励通过大型企业兼并小型企业的方式推进落后产能的淘汰，但是，河北当地一家大型龙头钢铁企业人士告诉记者说，“我们想兼并一个小型企业，但他的设备落后，我们要淘汰他的设备，就要升级改造，就要扩大规模，但现在国家规定2011年以前不再批准扩大规模的项目，让淘汰落后与重组就发生了悖离。”
据介绍，企业要想改变和调整产品结构，必然要扩大规模和增加产量。不过，在现有国家文件的规定下，这是很难实现的。上述人员对记者反映，要有相关的配套政策出来，才能切实解决现实问题。
按照国家原来预测，现在至少有1亿吨的落后产能需要淘汰，这是一个相当大的比例。而且这一亿多吨的产能绝大部分在以前的民营企业，当然国有企业也有，宋继宽说。
如果真的淘汰掉1亿吨的落后产能，是不是市场就能恢复，产业景气度就会上升，国营企业的日子是不是就好过了?当这个问题多次被提及，得到的却是完全相反的回答。
按照国家淘汰落后产能的计划，要淘汰掉1亿吨的落后产能，如果真的能够落实到位，那确实能提高我们这个行业的景气度，这是没有问题的。对此宋继宽给予了肯定。但是，“现在看来产能好像是没有怎么下降，现在产能不但没有下降，而且还有所上升，这就是说落实的没有到位，没有达到国家的要求，距离还相当得远。”宋继宽说，事实上是因为淘汰了小的产能，而上了大的产能设备。
如果不能从根本上解决产能盲目扩张的问题，“就是真的淘汰掉1亿吨的落后产能，国企的日子也好不到哪儿去。”一家民营钢厂的销售人员对记者说，国企产能的膨胀速度要比实际报表上的大得多，“就是在河北省近两年，有两家钢厂又上了两个2000多立方的高炉，市场产能压力可想而知。”
对此，李新创认为，“落实淘汰落后任务一个更为关键的问题是要处理好各种关系，要调整好各方面的利益，不然我们的淘汰落后任务不会很有成效地完成”。淘汰落后很重要，但处理好相关问题，尤其是平衡好各方面利益分配更重要。如果不能解决政策执行中遇到的现实问题，政策执行的力度将大打折扣。(6月底，记者驱车在河北南部武安一条公路上行驶，看到的是公路两边都布满了小型钢铁企业。据知情人士透露，本地这样的钢铁企业足有上百家，而且大部分都是属于国家淘汰范围内的小高炉。
类似的情景在河北北部的唐山地区同样可以看到。
半年前，位于唐山丰南区西葛镇工业区的粤丰钢铁有限公司两座210立方米的高炉被拆，打响了唐山市贯彻全省淘汰落后钢铁产能集中行动的第一枪。不过，这类从2004年就已开始的行动，在6年之后的现实是，中国的钢铁产能仍在增长，“越淘汰，产能越过剩。”几年来钢铁行业似乎陷入了一个怪圈。
河北是全国民营钢铁的最大聚集地。每一次国家钢铁新政出台，都会给这里造成不小的震动。
河北省环保厅一位工作人员告诉记者，“一些地区违法、违规审批，未批先建、边批边建及重复建设等现象有不同程度的存在，加大了落后产能的淘汰难度。”
此外，造成越淘汰产能越过剩的另一个原因就是：国家要求淘汰落后与产能控制是“等量置换”或者是“减量置换”，而现实中国营、民营企业都在拼命与政策赛跑，旧的还没淘汰，新的高炉就已经建起来了。据调查，目前，唐山地区炼铁炉最低在600立方米，大的钢铁企业的高炉一般是1800~2500立方米，有的还在5000立方上下，远远超出了国家要淘汰的标准。
那么，落后产能淘汰难、退出难的症结，究竟在哪里?
退出与补偿之难
在距离河北省省会石家庄30公里的平山县，仅河北敬业集团一家钢铁企业就贡献着该县三分之一的财政收入，解决了当地一万多人的就业问题。“敬业不交电费，电力局的工资都发不出来。”敬业集团环保部部长康永鹏不无自豪地对现代物流报记者说。
不过，这家位列河北百强企业第5名，石家庄市百强企业第一名的大型民营企业，仍然为淘汰落后产能的“补贴款”而发愁。“我们早就拆掉了三座300立方米的高炉，但补贴款到现在还没有落实。”康永鹏现在还在忙着“跑补贴”的事。他告诉记者，在国家相关部门的淘汰落后文件中，对于退出补贴只有宏观上的意见，“而没有执行的细则，具体到怎么补和补多少都没有明确的说法。”
如果政府对落后产能的退出补贴不到位的话，落后产能的退出，其实是相当艰难的。河北敬业集团技术开发部马林军向记者举例说，有的钢铁企业的生产场地占了周边七、八个村子的土地。企业占了地，农民没有了地种，只有到厂子去当工人，一旦厂子没了或一些高炉被拆了，他们失去工作就失去了生活来源。“这个问题很现实，关乎到农民的切身利益和生计问题。”马林军说，“谁来解决他们的问题呢?”因此，退出补偿的机制是要有的。
记者了解到，此时在敬业集团周边的四家小型钢铁企业，“因为市场的原因，也许是淘汰落后的原因，已经关停了三家。”他们正面临着同样的问题。“国家有这一块补贴的，由省里上报审批，审批后直接补给企业了。”河北省国资委企业管理促进处的彭先生对记者说。
而对于民营企业的退出补偿，国家有怎样的补贴政策?记者在多方寻问后，尚没有得到明确说法。
不过，从实际情况看，补贴政策的落实到位，是要有一个调查核实过程的。彭先生对记者说，对于补偿这一块，国家相当严格，各省市互相监督，以防造假。“前一阵，就有云南财政厅的到这儿来查过，看看是否真有高炉拆掉了。”“这一块的补贴是要到位的，不然就带来了很多难以调解的问题。”河北省冶金行业协会秘书长助理宋继宽介绍，对于退出补贴政策，补贴可能分为多种情况。可根据企业的实际情况，或者是给予一定的政策上的优惠，或者是给予资金上的支持。对经济欠发达的地区要通过转移支付，加大支持和奖励的力度;对淘汰落后产能任务较重，完成比较好的企业，在安排节能减排资金、土地开发利用、融资支持方面给予倾斜。
资金落实是最大困难。“如果上级拨付的资金没有真正到达相关企业,这项工作将无法推进。”武安一家钢厂负责人补充道,在2008年,某地有一企业炼铁高炉需要拆掉,政府和该企业签订了责任状及相关的补偿条款,企业本应开始进行拆迁,但在最后拨款的时候,却因为该项目的运作跨了年度而没有得到省财政的资金支持,导致最终未能拆迁。
记者调查发现,这种现象在各省均有发生。据了解，淘汰落后产能的执行者和资金拨付者之间出现的共同监管,以及资金拨付名单和执行淘汰落后产能的企业名单不相符等现象,成为了资金支持不力的主要原因。
几万人的吃饭怎么办?
一座座高炉连着工厂厂主与上千上万员工难以割舍的内心情结。
武安一家钢厂拆除的时候，该厂的主人老梁就站在人群当中，旁边的一位政府领导说，许多员工为了拆厂的事情哭了一晚上。老梁眼睛通红，问他是否舍得，他说：“舍不得，但这是大局，只能忍痛割爱了。”老
梁介绍说，今后他面临最大的困难就是自己还有债务没有还清，原来的工人如何安置。他现在正在努力寻找符合国家产业政策的高科技项目，尽快上马，当地政府已经答应给他最大的扶持。
“不干这个，我干什么?”面对淘汰落后产能，不少企业负责人有抵触情绪。“中小企业本来就处于落后状态,生存能力差,并由此被淘汰。转产转业意味着企业和工人在一个不熟悉的产业重新开始,如果没有政策支持为先导、充裕资金为后盾,怎么可能竞争过已经相对比较成熟的原有企业?”行业资深分析师王招华认为，企业停产、转产需要在积极的引导下给予一定的政策支持，转产转业的顺利推进离不开政府支持以及资金保障。
市场行情每况愈下，许多钢厂仍在咬牙坚持，检修也不限产、停产。“我们如果不生产了，这几万人的吃饭怎么办?”河北一家民营钢铁企业工作人员反问记者说，他们今年不但不准备减产能，可能还有同比10%的增长。
这位工作人员说，停一座高炉，除了生产方面损失巨大外，焖高炉，要消耗大部分原材料、往炉子里填放大量焦炭和其他原材料，此外还要采取很多措施，维护好高炉，以便以后的恢复生产。停炉子后职工还要发工资等等，这一系列因素比生产进行时的费用还要高。
国营企业在担负地方人员就业方面的任务更加艰巨。在河北钢铁集团办公室，科员小黄说，能够达到边缘利润的话我们就生产，毕竟我们集团公司要承担一定的社会责任，“不能像小钢厂不挣钱就停了，他们工人都是临时工，没有什么成本。我们这块整个集团有三万多人，股份集团有五万多人，不可能说不生产了。”
尽管当前河北一些钢厂已经停产，但“即使是现在关停的中小企业，也不是政策的作用，而是市场的原因。”冶金工业规划研究院院长李新创对此态度明晰：“目前一些中小企业限产、停产可以说与政策关联度很低。”李新创认为，淘汰落后不能期望马上收到立竿见影的效果。
李新创对现代物流报记者说，“这里边的问题太多了，一个企业牵涉了多少用工，牵涉了多少家庭，这也牵涉到了社会稳定的问题，一定要把它解决好，不能堵了这面的问题又带来了新的问题，这是得不偿失的。”
目前国家政策文件对淘汰小钢厂的设备补偿和人员安置等善后问题并未给出明确意见，这也可能是导致企业所有者和员工与地方政府一起，共同抵制“关停”行动。如果配套政策不能尽快落实，“淘汰落后产能”很难推进。
6月26日，“2010中国绿色工业论坛”在北京举行。工业和信息化部副部长苗圩在提到如何实现对落后产能进行有效淘汰时强调，应加强财政资金的引导，重点支持解决淘汰落后产能企业的转产和职工的安置等工作。
淘汰与重组的悖离
国家在多个政策中明确和强调大力推进淘汰落后、加快兼并重组，这两项工作基本上是同步完成的，但操作起来难度却较大。“就河北来讲，按产能算，国营的占到30%，民营大概占到70%。”宋继宽对记者算了一笔账：按去年河北省产1.5亿吨钢的话，唐山的产能占到河北省的一半，邯郸地区占唐山的一半，两个地区就能占到一亿多，占到全省的75%左右。剩下的20%多是其他地市的。因此，淘汰落后主要是针对民营钢铁企业，或通过国营大型企业来兼并中小民营企业。
尽管政府一直鼓励通过大型企业兼并小型企业的方式推进落后产能的淘汰，但是，河北当地一家大型龙头钢铁企业人士告诉记者说，“我们想兼并一个小型企业，但他的设备落后，我们要淘汰他的设备，就要升级改造，就要扩大规模，但现在国家规定2011年以前不再批准扩大规模的项目，让淘汰落后与重组就发生了悖离。”
据介绍，企业要想改变和调整产品结构，必然要扩大规模和增加产量。不过，在现有国家文件的规定下，这是很难实现的。上述人员对记者反映，要有相关的配套政策出来，才能切实解决现实问题。
按照国家原来预测，现在至少有1亿吨的落后产能需要淘汰，这是一个相当大的比例。而且这一亿多吨的产能绝大部分在以前的民营企业，当然国有企业也有，宋继宽说。
如果真的淘汰掉1亿吨的落后产能，是不是市场就能恢复，产业景气度就会上升，国营企业的日子是不是就好过了?当这个问题多次被提及，得到的却是完全相反的回答。
按照国家淘汰落后产能的计划，要淘汰掉1亿吨的落后产能，如果真的能够落实到位，那确实能提高我们这个行业的景气度，这是没有问题的。对此宋继宽给予了肯定。但是，“现在看来产能好像是没有怎么下降，现在产能不但没有下降，而且还有所上升，这就是说落实的没有到位，没有达到国家的要求，距离还相当得远。”宋继宽说，事实上是因为淘汰了小的产能，而上了大的产能设备。
如果不能从根本上解决产能盲目扩张的问题，“就是真的淘汰掉1亿吨的落后产能，国企的日子也好不到哪儿去。”一家民营钢厂的销售人员对记者说，国企产能的膨胀速度要比实际报表上的大得多，“就是在河北省近两年，有两家钢厂又上了两个2000多立方的高炉，市场产能压力可想而知。”
对此，李新创认为，“落实淘汰落后任务一个更为关键的问题是要处理好各种关系，要调整好各方面的利益，不然我们的淘汰落后任务不会很有成效地完成”。淘汰落后很重要，但处理好相关问题，尤其是平衡好各方面利益分配更重要。如果不能解决政策执行中遇到的现实问题，政策执行的力度将大打折扣。
